財政部制定PPP“游戲規則”，物有所值評價決定項目模式

來源：中國水網

12月28日，財政部連續發布《PPP物有所值評價指引（試行）》、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》，以進一步推動 PPP項目，制定“游戲規則”。有PPP人士表示，項目精細化管理邁出艱難一步！其中這個文件相當重要的一點是：未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任?！睘?span>PPP進一步制定了游行規則。

『PPP頭條』對此進行分別解讀。具體而言，物有所值評價指引，從物有所值評價準備、定性評價、定量評價、評價報告和信息披露等方面進行了明確，為促進PPP物有所值評價工作規范有序開展提供了頂層指導。

參與意見修改的中國投資咨詢政府與公共咨詢事業部咨詢經理吳赟表示，《指引》的出臺可以說是“千呼萬喚始出來”。由于物有所值評價難度高，國內缺乏必要的實踐經驗，因此《指引》成文的過程中，經過了多輪的征求意見和修訂，制定的周期較長，出臺的時間較晚。

上海財政局外經處紀鑫華表示，“《指引》主要關注PPP項目全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等6項‘基本評價指標’，這6項也是財政部目前推進PPP規范開展所主要關注的重點方向。因此也被明確作為評價的‘必選動作’?！?span>

為平衡不同行業和不同地區PPP項目開展和咨詢服務的實際情況，財政部設定了相關“補充評價指標”作為定性評價的“自選動作”，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。2套“動作”的指標權重分別為80%和20%。

而對于外界爭議較大的物有所值定量評價，該《指引》也給出了計算的原則方法，將PPP項目全生命周期內的股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值加總為PPP值（政府方凈成本現值），將參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值和項目全部風險成本加總為PSC值（公共部門比較值）。前者小于后者的，即為通過定量評價。

大岳咨詢總經理金永祥：

物有所值評價（VFM）是決定一個項目采用傳統模式還是PPP模式的決策工具，千呼萬喚始出來將對規范PPP項目的運作起到重要支撐。在財政部提出物有所值之前，各地做PPP項目時都要用論證PPP是否可行的辦法進行決策，這種辦法用這次財政部文件的說法可以稱之為物有所值定性評價，但不夠系統。財政部去年在有關文件中提出物有所值概念后，各地都嘗試進行物有所值定性評價和定量評價，但采取的方法是基于各自對物有所值的理解，因此評價結果往往有很多爭議。

這次物有所值評價指引的出臺主要明確了兩件事：第一，以定性評價為主，鼓勵進行定量評價；第二，提出了定性評價和定量評價的方法。第一點符合我國的實際情況，定性評價在現階段有現實意義，為PPP決策提供了系統性方法論，鼓勵做定量評價的提法是一種折衷考慮也是可進可退的政策選擇，目前的定量評價由于自身的不完善在決策中的真實作用不會太大，但隨著不斷嘗試推進，可能會逐步完善起來。定性和定量評價方法的出臺將有助于統一PPP項目的評價標準，盡管就具體某個項目而言，評價結果還會有一定誤差，但不同項目之間的橫向比較將更有說服力，這本身就很有價值，是對PPP很有意義的事情。

中國投資咨詢政府與公共咨詢事業部咨詢經理吳赟：

（1） 《PPP物有所值評價指引（試行）》（以下簡稱“《指引》”）可以說是“千呼萬喚始出來”，此前，財金113號文中提到PPP相關配套政策文件僅剩這部分內容尚未成文，但由于物有所值評價就難度很高，牽涉內容、信息、計算眾多，因此在頂層設計《指引》的過程中經過了多輪的征求意見和修訂。業內對此《指引》期許已就，關注度很高。中國投資咨詢多為專家參與了財政部發行此稿的多輪征求意見。我們發現在實際工作和編制VfM報告中遇到較多的實際問題，特別是缺少綱領性的政策指路。如今有了頂層的指引文件，解決了諸多困惑，也為未來PPP項目的發展指明了方向，定是極好的。和前期多輪發布的征求意見稿相比，此次見到《指引》的最終發文版主要有以下幾個特點。

（2） 首先，在立足國內實際，并充分借鑒國際經驗的基礎上，明確國內物有所值評價的定義（Value for Money,VfM）、用途及使用方法。提出物有所值評價為PPP項目評價服務的兩種具體操作方式：定性分析和定量分析。且細化了操作的具體要求，例如定性評價應包括定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。有助于實際統一標準、便于各項目評價工作的開展、并得出合理有效的評價結果。

（3） 明確了物有所值評價的前置手續和必備材料。我們在項目材料的過程常常會遇到“巧婦難為無米之炊”的事兒。例如由于項目條件不成熟或前期內容不明晰（如工程信息），難以獲取必要的項目信息和相關數據，對于項目物有所值的定量分析、甚至是定性分析操作造成阻礙，難以落實?！吨敢访鞔_提出“物有所值評價資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等?！北匾掖_定的前置條件，有利于VFM報告的結論的準確性，降低誤差。同時，這些材料也將會作為項目物有所值報告的附件一并提交存檔。

（4） 《指引》明確了物有所值定性評價和定量評價的具體評價內容。提供了各行業項目測評時的重要依據。如定性評價從六個重要的方面展開：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等，且各項目可以根據項目的特性和實際情況進行擴展，具體評價體系及評分標準皆在附件中予以充分說明。

（5） 此稿《指引》另一個項目的特征是：物有所值的定量分析簡化了較多原來較為復雜的計算過程，并有效的與原《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）進行銜接，提高了政策的延續性和一致性。且將PPP項目的物有所值工作和PPP綜合信息平臺有機結合，《指引》提出物有所值評價文件在報省級財政部門備案后，將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺，要求必要的信息披露，提高各項目評價報告的及時性和透明度，報告的各細節內容在全生命周期內都供社會提供監督。這對編制報告的專業程度提出不小的要求。

（6） 再有，《指引》的發布統一國內對PPP項目評價的標準，降低了政府尋求合適投資過程中難度，有利于政府更好的判斷自身項目的價值。但我們認為更大的意義還在于社會投資人、監督機構等主體能夠通過閱讀和審視充分披露且標準嚴格的物有所值報告，對項目有準確且全面的判斷，有利于更好的對接各方需求，更重要的降低和控制PPP項目宏觀風險。

（7） 最后，《指引》在文首處也指出“由于實踐中缺乏充足的數據積累，難以形成成熟的計量模型，物有所值定量評價處于探索階段，各地應當依據客觀需要，因地制宜地開展物有所值評價工作?！边@為我國在進一步開展PPP項目，使得物有所值評價在此過程中發揮的重要作用，并進一步完善和合理化《指引》預留了空間。

上海財政局外經處紀鑫華：

作為PPP模式機制優勢的集中體現，以及是否采用PPP模式的判斷標準，“物有所值”評價得到各國的普遍認可，其理念的推廣對于我國PPP模式規范的發展意義重大。也正由于此，面對外界提出的物有所值定性評價容易流于形式、定量評價缺乏數據基礎、甚至全面否定物有所值實踐價值等一系列質疑，財政部經反復修訂完善推出了《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金【2015】167號），從客觀實際出發，穩妥地推進各級政府因地制宜實施物有所值評價。

在目前缺乏必要數據積累的狀況下，指引明確現階段物有所值評價以定性為主，并鼓勵開展定量評價。筆者認為，立足于現階段客觀實際，以定性評價為抓手推進物有所值評價，既能鼓勵各地結合實際推進、避免盲目開展無數據支撐的定量測算，更能逐步培養各相關方的物有所值理念、為日后以大數據積累為支撐的定量評價邁出堅實的第一步。

定性評價主要關注PPP項目全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項“基本評價指標”，筆者認為這六項是財政部目前推進PPP規范開展所主要關注的重點方向，也是財政部相關政策的著力點，因此可視為評價的“必選動作”。同時，為平衡不同行業和不同地區PPP項目開展和咨詢服務的實際情況，財政部也設定了相關“補充評價指標”作為定性評價的“自選動作”，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。兩套“動作”的指標權重分別為80%和20%，由財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家組成專家組進行打分。

對于外界爭議較大的物有所值定量評價，該指引也給出了計算原則方法，將PPP項目全生命周期內的股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值加總為PPP值（政府方凈成本現值），將參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值和項目全部風險成本加總為PSC值（公共部門比較值）。前者小于后者的，即為通過定量評價。雖然說現階段不一定能準確測算項目PPP和PSC值，但財政部指出了定量評價的積極意義，可將其作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。

由于目前開展定量評價的現實障礙，指引中也明確，項目本級財政部門可會同行業主管部門，決定是否開展定量評價和評價辦法、以及定量評價是否作用采用PPP模式的決策依據，在此基礎上統籌定性和定量評價結論，決定項目是否通過物有所值評價。